Cơ chế trong hai giai đoạn phát triển kinh tế

Trước hết, có thể thấy Việt Nam tăng trưởng khá cao trong một thời gian tương đối dài. Thu nhập bình quân đầu người sắp vượt ngưỡng cửa 1000 USD, các chỉ tiêu về đói nghèo đã được cải thiện nhiều. Việt Nam cũng đưa ra mục tiêu đến năm 2020 sẽ trở thành một nước công nghiệp.

Thời gian từ khi thực hiện đổi mới thực sự (1989) cho đến nay có thể xem là một giai đoạn (trên căn bản thoát khỏi nguy cơ đói nghèo) và từ nay trở đi là một giai đoạn khác về chất, giai đoạn hướng đến việc phát triển bền vững. Vậy giai đoạn khác về chất này có nội dung như thế nào?

Thứ hai, theo kinh nghiệm phát triển của các nước, có nhiều nước phát triển trong thời gian khá dài, và trên căn bản đã thoát khỏi nguy cơ đói nghèo nhưng sau đó trì trệ và tụt hậu (như Philipiines, Indonesia), nhưng cũng có nhiều nước sau đó phát triển bền vững và trở thành hoặc ở ngưỡng cửa của nước công nghiệp tiên tiến (như Hàn Quốc, Hồng Kông,…). Vậy hiện tượng này cần được giải thích ra sao?

Thứ ba, về mặt lý luận, quá trình phát triển kinh tế có thể chia thành nhiều giai đoạn và có nhiều cách phân chia tùy theo góc độ phân tích, mỗi giai đoạn có một số đặc tính cơ bản và các đặc tính đó lại liên quan mật thiết với hệ thống các cơ chế hoặc thể chế (institutions).

Cơ chế hay luật chơi kinh tế

Cơ chế ở đây được định nghĩa là các luật chơi (rules of the games) gồm những thể lệ có tính cách pháp lý hoặc những chính sách, những quy định của nhà nước làm nền tảng cho hoạt động của các tác nhân trong nền kinh tế (như doanh nghiệp, lao động,…).

Trong quá trình phát triển kinh tế, giai đoạn sau đuợc thực hiện do những tiền đề cơ bản về cơ chế đã được chuẩn bị từ giai đoạn trước và hoàn thiện ở giai đoạn sau.

Mấy nhận xét trên đây sẽ giúp lập một khung phân tích để làm rõ điều kiện để Việt Nam phát triển bền vững trong giai đoạn tới.

Tuy nhiên bài viết không thể bàn hết các vấn đề mà chỉ xoay quanh vào yếu tố cơ chế và sự liên hệ của cơ chế đến chính sách và chiến lược để có phát triển bền vững.

Giả thuyết trung tâm của bài viết là trong giai đoạn đổi mới, các cơ chế, chính sách cần thiết tương đối đơn giản, nhưng để có phát triển bền vững ở giai đoạn tiếp theo, phải có cơ chế ở thứ nguyên cao hơn, tạm gọi là cơ chế chất lượng cao (high quality institutions).

Bài này chia làm ba kỳ. Kỳ I sẽ phân tích về mặt lý luận tương quan giữa giai đoạn phát triển và hệ thống cơ chế. Kỳ II sẽ giới thiệu kinh nghiệm phát triển của một số nước Á châu để xem đâu là những tiền đề về cơ chế bảo đảm cho giai đoạn cất cánh và phát triển bền vững. Kỳ III sẽ đánh giá quá trình đổi mới của Việt Nam về mặt cơ chế và bàn về điều kiện để có phát triển bền vững trong giai đoạn tới.

Cơ chế trong hai giai đoạn phát triển kinh tế

Trước hết cần nói thêm về thuật ngữ cơ chế. Cơ chế được định nghĩa như trên đây có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế vì các lý do sau:

Thứ nhất, hoạt động kinh tế thường đi liền với sự bất xác định nên đầu tư dễ gặp rủi ro; cần xây dựng cơ chế để giảm sự bất xác định, hạn chế rủi ro, thúc đẩy doanh nghiệp đầu tư phát triển.

Thứ hai, tùy theo cơ chế xấu hay tốt có thể làm nản chí hoặc khuyến khích hành động của các tác nhân kinh tế (doanh nghiệp, lao động,…).

Thứ ba, sự phân công xã hội càng cao, sự hội nhập với thế giới càng sâu rộng thì chi phí giao dịch (transaction costs) giữa nhà nước với doanh nghiệp, giữa các doanh nghiệp với nhau và giữa doanh nghiệp/nhà nước với các cá nhân trong xã hội càng cao. Cần có cơ chế tốt để giảm chi phí giao dịch, hiệu suất hóa hoạt động sản xuất, kinh tế sẽ phát triển nhanh.

Vì các lý do này, vấn đề cơ chế trở thành đề tài trung tâm trong nghiên cứu về kinh tế phát triển từ thập niên 1990.

Cơ chế có thể chia làm 4 loại: công, tư, chính thức và phi chính thức. Ở đây ta chỉ bàn đến cơ chế công và cơ chế chính thức là các loại cơ chế do nhà nước xây dựng, vì vậy có ý nghĩa quan trọng trong quá trình phát triển.

Có thể nói, kinh tế càng phát triển, cơ chế chính thức thay thế dần cơ chế phi chính thức (chẳng hạn, bảo hiểm thất nghiệp hay bảo hiểm sức khỏe thay thế cho sự tương thân tương trợ trong cộng đồng), và cơ chế tư (chẳng hạn việc hình thành các hiệp hội doanh nghiệp) ngày càng xuất hiện.

Vậy nhà nước cần chủ động xây dựng cơ chế như thế nào để thúc đẩy kinh tế phát triển? Chất lượng của cơ chế tương ứng với các giai đoạn phát triển kinh tế như thế nào?

Có nhiều cách phân chia các giai đoạn phát triển của một nền kinh tế nhưng ở đây ta không thể đi xa và sâu vào các vấn đề này.

Từ thực tiễn Việt Nam, ở đây ta chỉ chú ý đến hai giai đoạn: Một là giai đoạn thoát khỏi vòng luẩn quẩn nghèo khó, thoát khỏi cái bẫy nghèo (poverty trap); dưới đây ta gọi là giai đoạn tăng trưởng ban đầu. Giai đoạn thứ hai là giai đoạn cất cánh để phát triển bền vững.

Biểu đồ phát triển của một nền kinh tế

Quá trình phát triển của một nền kinh tế có thể được hình dung như Hình 1.

Hình 1: Các giai đoạn phát triển của một nền kinh tế. AB: Xã hội truyền thống, đối diện cái bẫy nghèo, vòng luẩn quẩn nghèo khó; BC: Giai đoạn phát triển ban đầu, kinh tế thị truờng sơ khai, cơ bản thoát nghèo; CD: Giai đoạn cất cánh và phát triển bền vững; CE: Trường hợp thất bại, không cất cánh để phát triển bền vững

AB là giai đoạn dài của một xã hội truyền thống trong đó dân số và lực lượng sản xuất tăng ở mức rất thấp, thu nhập đầu người hầu như cố định ở mức chỉ đủ để sinh tồn. Nền kinh tế lấy sản xuất nông nghiệp với năng suất thấp làm chủ đạo, tiết kiệm và đầu tư ở mức rất thấp, ít có khả năng tái sản xuất.

Vì các lý do này mà xã hội không thoát ra khỏi cái bẫy nghèo, cái vòng luẩn quẩn nghèo khó. Để thoát ra khỏi tình trạng này, cần một cú hích đánh vào nguyên nhân kiềm hãm phát triển được xem là quan trọng nhất, gây hạn chế phát triển nhất. Chỗ ấy có thể là cơ chế lạc hậu trong nông nghiệp cần phải phá vỡ để nông dân hăng hái sản xuất, để nông nghiệp phát triển, tạo điều kiện tích lũy cho công nghiệp khởi động.

Nguyên nhân kiềm hãm nếu là thiếu cơ chế động viên nguồn vốn đã có trong nước hoặc ở nước ngoài thì phải xây dựng cơ chế bảo đảm quyền sở hữu tư bản, bảo đảm lợi nhuận chính đáng của doanh nhân trong và ngoài nước. Khi những tiền đề này được hình thành, nền kinh tế bước sang giai đoạn tăng trưởng ban đầu (BC trong Hình 1).

Ở giai đoạn tăng trưởng ban đầu này nhà nước giữ vai trò quan trọng, ngoài việc xác lập các cơ chế đã nói, trong nhiều trường hợp còn phải trực tiếp xây dựng một số ngành công nghiệp ban đầu.

Ngoài ra, nhà nước phải huy động vốn để xây dựng cơ sở hạ tầng, bảo hộ tạm thời các ngành công nghiệp non trẻ, v.v.. Trong giai đoạn này, vai trò của nhà nước còn phải xây dựng thị trường.

Cụ thể, ngoài việc xây dựng hạ tầng giao thông để hàng hóa lưu thông, thúc đẩy phân công giữ các khu vục trong nước, còn phải xây dựng hành lang pháp lý để các tác nhân kinh tế thực hiện các giao dịch.

Ở đây ta có thể liên kết vấn đề này với vấn đề chuyển đổi (transition) nền kinh tế từ kế hoạch tập trung sang thể chế kinh tế thị trường.

Ba đặc tính cơ bản của nền kinh tế kế hoạch hoá

Nền kinh tế kế hoạch hóa dưới thể chế xã hội chủ nghĩa có 3 đặc tính cơ bản:

Thứ nhất, không có thị trường, việc phân bố các nguồn lực thực hiện theo mệnh lệnh của nhà nước.

Thứ hai, vì không có thị trường nên không có sự phân công xã hội giữa các vùng trong nước.

Thứ ba, chỉ có sở hữu nhà nước hoặc sở hữu tập thể các tư liệu, các yếu tố sản xuất.

Ở đây ta thấy có nhiều điểm tương đồng giữa một nước chậm phát triển và một nước theo cơ chế kế hoạch tập trung của thể chế xã hội chủ nghĩa.

Điểm thứ nhất là cả hai đều chưa có kinh tế thị trường hoặc kinh tế thị truờng ở trình độ rất thấp.

Thứ hai là sự phân công xã hội còn ở trình độ thấp.

Thứ ba là sở hữu nhà nước còn khá phổ biến ít nhất là trong các ngành kinh tế phi truyền thống. Như vậy, giai đoạn tăng trưởng ban đầu trùng hợp với giai đoạn đầu của quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị truờng của một nước theo hệ thống xã hội chủ nghĩa.

Từ thập niên 1980 ở Trung Quốc và Việt Nam và từ thập niên 1990 ở Đông Âu, các nền kinh tế kế hoạch tập trung từng bước chuyển sang kinh tế thị truờng.

Đồng thuận Washington và giai đoạn tiệm tiến của Việt Nam

Vào đầu thập niên 1990, chiến lược chuyển đổi và các biện pháp cụ thể được Ngân hàng thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế và nhiều chuyên gia Mỹ đúc kết thành ba nội dung chính: Tự do hóa các hoạt động kinh tế kể cả ngọai thương; giá cả, hối suất do thị trường tự do quyết định; ổn định hóa kinh tế vĩ mô, giảm chi tiêu chinh phủ; và tư nhân hóa doanh nghiệp quốc doanh. Ba biện pháp này được khuyến khích tiến hành đồng lọat trong thời gian ngắn. Các nhà phân tích gọi đây là Đồng thuận Washington (Washington Consensus).

Nếu cải cách theo Đồng thuận Washington là chiến lược cấp tiến có tính cách liệu pháp sốc để cứu chữa ngay căn bệnh của thể chế kinh tế xã hội chủ nghĩa thì cải cách của Trung Quốc và Việt Nam có thể được gọi là tiệm tiến (gradualism, incrementalism).

Nghĩa là tùy theo khu vực kinh tế mà áp dụng biện pháp cải cách khác nhau để giữ ổn định chính trị, xã hội và để không ai bị thiệt trong quá trình cải cách, như vậy tránh được sự chống đối cải cách của thế lực bảo thủ muốn duy trì quyền lợi đã có.

Nói cụ thể, ít nhất là trong giai đoạn đầu, không tư nhân hóa doanh nghiệp quốc doanh, thay vào đó đẩy mạnh phát triển doanh nghiệp phi quốc doanh, kể cả đâu tư từ nước ngoài (FDI).

Chiến lược cải cách tiệm tiến nói chung được đánh giá cao không phải chỉ vì tính khả thi như vừa nói mà còn có hiệu quả về mặt cơ chế. Các cơ chế cần thiết cho kinh tế thị trường phải được xây dựng từng bước, cần thời gian.

Trong khi các tiền đề này chưa hành chỉnh, không thể thực hiện cải cách toàn bộ trong thời gian ngắn.

Nhưng vấn đề ở đây là chiến lược cải cách tiệm tiến này nên kéo dài bao lâu. Ở giai đoạn nào thì phải chuyển sang một chiến lược cải cách với nội dung khác về chất với giai đoạn tiệm tiến? Vấn đề này phải được đặt ra vì hai lý do:

Thứ nhất, chiến lược cải cách tiệm tiến kéo dài quá lâu (chẳng hạn trên 15 năm) sẽ nảy sinh các tệ hại làm kinh tế phát triển kém hiệu suất và gây bất công trong xã hội.

Chẳng hạn sự tồn tại của doanh nghiệp nhà nước trong nhiều ngành kinh tế làm cản trở sự phát triển của doanh nghiệp tư nhân và những người quản lý, kinh doanh doanh nghiệp nhà nước lợi dụng những ưu đãi về đất đai, về tín dụng để trục lợi trên thị trường tự do.

Những người này còn cấu kết với quan chức để được nhiều ưu đãi đó, mặt khác doanh nghiệp tư nhân cũng khắc phục thế yếu bằng tăng cường quan hệ với quan chức tạo ra tình trạng tham nhũng.

Thứ hai, sau một giai đoạn phát triển và đã đạt một số thành quả (tương ứng với giai đoạn tăng trưởng ban đầu đã đề cập), cần có cải cách toàn diện để làm tiền đề cho giai đoạn phát triển bền vững. Cải cách toàn diện cũng có nghĩa là xây dựng một hệ thống cơ chế hoàn chỉnh hơn, quy mô rộng hơn và phức tạp nhưng vững chắc so với giai đoạn tăng trưởng ban đầu.

Cơ chế chất lượng cao trong giai đoạn hội nhập thế giới

Đặc biệt khi kinh tế hội nhập mạnh vào thị trường thế giới, nhiều vấn đề phức tạp phát sinh đòi hỏi có cơ chế hữu hiệu để tận dụng cơ hội mới và để ngăn ngừa bất ổn định. Có thể gọi đó là hệ thống cơ chế chất lượng cao (high quality institutions). Sở dĩ cần cơ chế chất lượng cao trong giai đoạn mới này là vì:

Một là, khác với giai đoạn trước trong đó tăng trưởng chủ yếu do động viên, sử dụng các yếu tố sản xuất như lao động, tư bản, đất đai, giai đoạn mới này đòi hỏi phải tăng năng suất tổng hợp đa yếu tố dựa trên việc áp dụng công nghệ tiên tiến, cải tiến quản lý, giảm phí tổn giao dịch (transaction cost), v.v.

Dù trước thời đại toàn cầu hóa, một nền kinh tế muốn phát triển bền vững phải liên tục tăng sức cạnh tranh trên thị trường thế giới. Thị trường mở rộng, tham gia phân công quốc tế sâu hơn và do đó sức cạnh tranh phải mạnh hơn là điều kiện phát triển sâu và bền vững. Ở thời đại toàn cầu hóa, các đặc tính này càng quan trọng hơn.

Hai là, sang giai đoạn mới, kinh tế thị trường phải phát triển sâu rộng hơn, hệ thống tài chánh tiền tệ phức tạp hơn, dòng vốn lưu thông đa dạng hơn, nên vấn đề ổn định phải được quan tâm. Mặt khác, do sự tham gia phân công quốc tế và hội nhập với thế giới ngày càng mạnh, kinh tế dễ biến động theo những thay đổi trên thị trường thế giới.

Các điểm chính của một cơ chế, chính sách

Như vậy, để phát triển bền vững, phải xây dựng một cơ chế, một hệ thống các chính sách, chiến lược khác về chất và ở trình độ cao so với giai đoạn trước. Những cơ chế, chính sách này bao gồm các điểm chính như sau:

(1) Tăng cường sự minh bạch (transparency), tăng khả năng dự đoán (predictability) và tăng năng lực quản lý nhà nước (governance) để vừa giảm sự bất xác định, giảm sự rủi ro đối với nhà đầu tư, để họ mạnh dạn tiến vào những lãnh vực mới (do đó cơ cấu kinh tế mới chuyển dịch nhanh), vừa tránh đầu cơ, tránh tham nhũng và giảm các chi phí giao dịch (transaction costs).

(2) Doanh nghiệp quốc doanh phải được cải cách triệt để, tạo sân chơi bình đẳng giữa các chủ thể kinh tế, tránh các tệ hại của chiến lược cải cách tiệm tiến quá lâu đã được đề cập.

(3) Có chính sách công nghiệp tích cực để xây dựng các ngành công nghiệp có lợi thế so sánh động (tức là lợi thế so sánh tiềm năng, sẽ được khơi dậy trong tương lai nếu các tiền đề được chuẩn bị từ bây giờ), như vậy vừa chuyển dịch cơ cấu lên cao vừa cạnh tranh được trên thị truờng thế giới.

(4) Trong các loại thị trường, thị trường lao động thuờng hoạt động ít hiệu quả vì manh mún, có sự không ăn khớp trong cung cầu giữa các loại lao động hoặc giữa các vùng. Do đó cần có chính sách về đào tạo, về hạ tầng xã hội để xóa hoặc giảm sự bất ăn khớp đó.

(5) Chấn hưng giáo dục, nghiên cứu khoa học, đẩy mạnh ứng công nghệ cần có chính sách, cơ chế thích đáng của nhà nước.

Vì tính chất phức tạp của kinh tế trong giai đoạn này, cơ chế trên cơ bản cũng khác giai đoạn trước. Như trên đã nói, ở giai đoạn trước, nhà nước chỉ cần nới rộng các quy chế và ban hành các luật lệ liên hệ là các tác nhân kinh tế hăng hái hoạt động.

Trên một ý nghĩa, việc quyết định các chính sách có thể có tính cách tập trung. Nhưng ở giai đoạn sau việc tư vấn tham gia từ các tầng lớp, các chủ thể kinh tế là cần thiết.

Sự tham gia của dân chúng, cụ thể qua các nhà ngôn luận, học giả, đại diện doanh nghiệp, đại diện giới lao động, sẽ tránh được tình trạng một số chính trị gia và quan chức lợi dụng thông tin và quyền lực họ có đưa ra những chính sách, những dự án, kế hoạch có lợi cho họ chứ không nhằm phục vụ lợi ích của đa số dân chúng, không nhằm mục đích phát triển.

Cơ chế chất lượng cao còn đòi hỏi các điều kiện như năng lực của quan chức, sự độc lập của tòa án, tính độc lập của ngân hàng trung ương, chính sách thu chi ngân sách minh bạch, có cơ chế giám sát tài chánh đối với doanh nghiệp nhà nước và các hoạt động kinh tế công.

Trở lại Hình 1, giả thuyết ở đây là nếu cơ chế chất lượng cao như vừa phân tích được nhà nước ý thức xây dựng thì kinh tế sẽ phát triển bền vững (diễn tả bằng đường CD), ngược lại nếu không có cơ chế chất lượng cao thì kinh tế có thể trì trệ lâu dài, không cất cánh vào giai đoạn phát triển bền vững (đường CE). (Còn nữa)

Trần Văn Thọ (Giáo sư ĐH Waseda, Nhật Bản)